El Gasto en Educación
Superior y el Conflicto en la UNAM
Observatorio Ciudadano de la Educación *
Comunicado No. 34, 20 de junio de 2000
En
fechas pasadas, el Presidente de la República se manifestó en contra de la opinión
que adjudica la causa del conflicto universitario a una disminución del
subsidio federal a las instituciones de enseñanza superior. Según la versión
estenográfica de su discurso en la ceremonia del Día del Politécnico (mayo 30
de 2000), el mandatario expresó: “Contra lo que algunos afirman falsamente, hoy
vuelvo a afirmar categóricamente que una prioridad fundamental de este gobierno
ha sido la educación superior”. Esta afirmación no se sustenta en
declaraciones, sino en hechos palpables. La educación superior es la que ha
tenido el crecimiento más alto de todo el sistema educativo nacional, aun
cuando el avance global de éste también ha sido muy importante. En este sexenio
el subsidio federal al conjunto de la educación superior pública ha crecido 35
por ciento en términos reales... Esas mismas personas han llegado al extremo de
afirmar que el conflicto de la UNAM fue causado por la disminución del subsidio
que le otorga el gobierno a esa muy apreciada institución. En este comunicado, Observatorio
propone aclarar dos temas implícitos en esas afirmaciones: ¿Aumentó o no el
gasto gubernamental en educación superior? ¿Fue éste un factor en el conflicto
de la UNAM?
Gasto
y política de educación superior
Según
el quinto Informe de Gobierno, el gasto ejercido en educación superior tuvo el
siguiente comportamiento: 9 mil 304.5 millones de pesos en 1994; 10 mil 794.3
en 1995; 13 mil 687.2 en 1996; 15 mil 819.7 en 1997; 18 mil 528.0 en 1998 y 21
mil 876.1 en 1999. El gasto aprobado este año fue de 29 mil 353.0 millones.
Cualquiera puede ver que la cifra de 2000 triplica la del primer año de
gobierno. Sin embargo, este dato admite varios matices.
A
precios constantes (pesos de 1993) el gasto público ejercido en educación
superior en 1994, último presupuesto definido por la administración de Carlos
Salinas, fue de 8 mil 593.6 millones de pesos. A raíz de los “errores de
diciembre”, el presupuesto de 1995 cayó a 7 mil 232 millones pesos, alcanzó
fondo en 1996, con 7 mil 013.8 y a partir de ese año se recuperó para situarse
en 7 mil 212.7 millones de pesos en 1999 (ANUIES, La Educación Superior en
el Siglo XXI). El cambio en la tendencia se presenta apenas en 2000, cuando
hay, en efecto, un incremento real y significativo, al superarse en más de 10
por ciento el valor del gasto de 1994.
Como
las series de pesos constantes pueden objetarse, veamos el comportamiento del
gasto en comparación con el PIB y conforme a la distribución del gasto por
niveles educativos. En 1994, el gasto federal en educación superior representó
0.66 porciento del PIB de ese año, en 1995, 0.59; en 1996, 0.54; en 1997, 0.50;
en 1998, 0.49, y en 1999, 0.48 (ANUIES, ibidem). En el año 2000, la
tendencia decreciente cambió ligeramente, al colocarse en un indicador de 0.56
por ciento. Para apreciar esta proporción en el contexto preferido por las
autoridades de la SEP, tómese en cuenta que la media de gasto en educación
superior de los países de la OCDE es de 1.1 por ciento del PIB, casi el doble
de lo que se destina actualmente en México (CERI, Education at a Glance,
OCDE, 1998).
Por
otra parte, según cifras del pasado Informe de Gobierno, en 1994 el gasto
federal ejercido por la SEP fue de 56 mil 587.0 millones de pesos, de los
cuales 16.4 por ciento tocó a la educación superior. En 2000 se autorizaron 215
mil 589.1 millones de pesos, de ellos 13.6 por ciento a educación superior
(contando la reasignaciones del Legislativo). Así, a lo largo del sexenio, la
educación básica incrementó su participación financiera en poco más de 7 por
ciento; la superior, en cambio, disminuyó en casi 3 por ciento. En estos
términos, ¿cómo justificar que la educación superior tuvo el mayor crecimiento
presupuestal de todo el sistema educativo nacional?
En el
sexenio, el número de estudiantes de licenciatura y posgrado en instituciones
públicas (sin contar normales) tuvo cierta expansión, al pasar de 978 mil 220
estudiantes en 1994 a 1 millón 143 mil 687 en 1999, o sea 16.9 por ciento más.
Al dividir el gasto real ejercido (pesos de 1993) entre una base mayor de estudiantes,
toca menos a cada uno: 8 mil 784 pesos en 1994 contra 6 mil 309 en 1999.
Aún no
hay datos consolidados sobre matrícula escolar del 2000, pero es previsible
alguna recuperación en virtud del importante incremento presupuestal al sector.
Considérese además que en el periodo se crearon casi 75 nuevas instituciones
tecnológicas superiores (entre universidades e institutos). Obviamente, al
repartir el presupuesto entre el número total de establecimientos también toca
menos a cada uno.
En síntesis,
el gasto federal en educación superior decreció, independientemente de cómo se
mida: en pesos constantes, como proporción del PIB o del gasto federal
educativo total, como gasto por alumno o por institución. Visto el periodo en
conjunto, la educación superior no fue una prioridad financiera del gobierno.
Cabe
añadir que tanto en el sexenio de Salinas como en éste, la política de
distribución de recursos a las universidades combinó el subsidio con programas
adicionales de financiamiento competitivos (PROMEP, FOMES, PACIME y SIN, entre
otros). Desde 1991, el Consejo Nacional para la Planeación de la Educación
Superior estableció como línea de acción prioritaria la “diversificación de
fuentes de financiamiento” (Prioridades y Compromisos para la Educación
Superior en México, 1991-1994); este lineamiento se recogió posteriormente
en el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 de la Presidencia de la
República. En 1996 se publicó el informe solicitado por el gobierno mexicano a
la OCDE, en el cual, entre otras recomendaciones, se propone “encarar un
aumento de la contribución de los estudiantes al costo de sus estudios”. Así,
restructuración del modelo de subsidio a las universidades públicas;
diversificación de fuentes de financiamiento y recuperación del costo educativo
mediante cuotas de inscripción y matrí- cula fueron, en definitiva, componentes
de las políticas de financiamiento a la educación superior de los últimos dos
sexenios, aunque acrecentadas en el último.
Tanto
la prioridad asignada a la educación básica como las políticas de
fortalecimiento de la educación tecnológica tuvieron su razón de ser, como
también hay argumentos que justifican las estrategias de diversificación del
financiamiento de la educación superior pública y las cuotas. Lo que es
criticable es que ahora pretenda el gobierno deslindarse de esas políticas y
que, en cambio, afirme haber dado un “gran respaldo” a las universidades
públicas. Hay más.
La
coyuntura 1998-1999 y la UNAM
A
finales de 1998, el poder Ejecutivo hizo llegar al Legislativo su iniciativa de
egresos para 1999; en ella se preveía una reducción de 8 por ciento a las
partidas de educación superior e investigación científica y tecnológica. La
medida, se recordará, se aunaba a los tristemente célebres “recortes” que la
Secretaría de Hacienda prescribió al gasto federal de 1998.
Al
conocerse la propuesta, la reacción de la comunidad académica del país fue
pronta y airada. Ante la inminencia del debate sobre el presupuesto 1999 en la
Cámara de Diputados, tanto UNAM como ANUIES publicaron sendos pronunciamientos
(el 18 y el 26 de noviembre de 1998, respectivamente) contra la disminución
anunciada. La propia Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados
estableció un punto de acuerdo en el que se manifestó inconforme con la medida
y dispuesta a formular una propuesta de reasignación presupuestal (1º. De
diciembre, 1998). Incluso el subsecretario de Egresos de la Secretaría de
Hacienda reconoció: “El presupuesto de las universidades es una tristeza, en el
sentido de que no hayamos podido tener suficientes recursos de gasto para que
el componente de inversión pudiese tener un crecimiento” (Reforma, 2 de
diciembre de 1998).
En la
coyuntura, el rector de la UNAM, doctor Francisco Barnés, señaló durante su
comparecencia ante la Cámara de Diputados: “En una primera estimación se puede
concluir que, después de cubrir los compromisos ya adquiridos y los servicios
generales imprescindibles, la universidad dispondría en el año de 1999
solamente de 200 millones de pesos para su operación y gasto corriente, es
decir, para adquirir los insumos y servicios básicos que requieren las
entidades académicas para apoyar los programas sustantivos de la institución,
frente a los 611 millones con que contó en 1998 (expresados en pesos de 1999),
lo que significa una reducción de 67 por ciento. La reducción es aún más
dramática si se incluyen las partidas de inversión. Esta reducción tiene serias
consecuencias para los programas docentes y de investigación de la
universidad.” (Gaceta UNAM, 3 de diciembre de 1998).
Al
cabo, la Cámara de Diputados determinó reasignar 2 mil millones de pesos, 380
millones de ellos para la UNAM. Sin embargo, esta reasignación fue considerada
insatisfactoria: “La máxima casa de estudios funcionará en un escenario de
sobrevivencia –advirtió el doctor Barnés—pues el monto adicional aún es
insuficiente.” (La Jornada, 23 de diciembre de 1998). El 11 de febrero,
el rector presentó al Consejo Universitario de la UNAM la iniciativa de reforma
al Reglamento General de Pagos. El consejo aprobó la reforma, la respuesta de
los estudiantes no se hizo esperar, y todos conocemos su lamentable desenlace.
Es
demostrable que las universidades públicas, entre ellas la UNAM, carecieron
durante el sexenio del respaldo financiero que normalmente les otorgaba el
gobierno. Por su parte, las iniciativas de la administración del rector Barnés
están comprendidas en el marco de la política de financiamiento impulsada en la
última década, y también como reacción al recorte de 1998-1999. No obstante,
quedan varias preguntas por aclarar.
Interrogantes:
--¿A
qué obedece el empeño en sostener que el gobierno otorgó prioridad financiera a
las universidades, cuando los datos muestran lo contrario? ¿En qué indicadores
y cálculos se basan sus afirmaciones? ¿Representan una forma de deslinde o
arrepentimiento frente a las generalizadas críticas sobre la política seguida?
--Seguir
en México esquemas que pueden ser eficaces en países tan distintos del nuestro
¿no implica acaso ignorar las profundas diferencias existentes entre el nivel
de desarrollo educativo de nuestro país y el alcanzado por las naciones de
referencia? ¿No se reducirán así las oportunidades que, de otro modo, podríamos
tener para impulsar un desarrollo económico, social y tecnológico
independiente?
--En
vez de recortar el subsidio a las universidades públicas y a la UNAM por
razones meramente coyunturales ¿no hubiera sido preferible replantear a fondo
el problema de la gratuidad de la enseñanza superior, analizando con detenimiento
todas sus implicaciones, así como las diversas alternativas a las que se pudo
haber recurrido para solucionarlo? Y, una vez que ese análisis se hubiera
realizado, ¿no hubiera sido aconsejable someter sus conclusiones a la opinión
pública, en particular al debate en el Congreso de la Unión?
--Con
respecto a la UNAM, ¿tuvo el Ejecutivo Federal conocimiento previo de la
reforma al RGP, a sabiendas de que en ocasiones anteriores esa iniciativa había
desencadenado conflictos estudiantiles? ¿Avaló esa medida? ¿Se hizo un cálculo
político de su trascendencia al final del sexenio?
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