Cuestiones de América
El
peligro de actuar solos
Henry Kissinger *
Los ataques en Estados Unidos
el 11 de septiembre de 2001 marcaron un profundo desafío al concepto de
soberanía, que ha sido el fundamento legal del sistema internacional desde el Tratado
de Westphalia en 1648. Sus principios constitutivos veían la política exterior
como un asunto para estados concebidos legalmente iguales y obligados a no
intervenir en los asuntos domésticos de los otros.
El 11 de septiembre el mundo
entró en un nuevo período en el que organizaciones privadas, no estatales,
demostraron ser capaces de amenazar la seguridad nacional e internacional a
través de ataques cuidadosamente preparados. La actual controversia sobre
prevención es un síntoma del impacto de esta transformación. En la base está el
debate entre la noción tradicional de soberanía y la adaptación requerida por
la moderna tecnología y la naturaleza de la amenaza terrorista. Desde mi punto
de vista, la prevención es inseparable de la guerra contra el terrorismo, pero
los objetivos por los cuales es implementada requieren un cuidadoso análisis y
un diálogo nacional e internacional.
Las bases de Osama bin Laden
estaban en el territorio de un estado nacional, pero él no era una causa
nacional. Individuos altamente disciplinados fueron distribuidos alrededor del
globo, algunos en el suelo de los más cercanos aliados de Estados Unidos e
incluso dentro del propio Estados Unidos. Disfrutaron del apoyo financiero y la
organización de diversos estados, más frecuentemente de individuos privados que
no estaban bajo el control de sus gobiernos. Bases de entrenamiento para
terroristas fueron establecidas en varios países, pero usualmente en áreas
donde los gobiernos pudieran plausiblemente negar control o donde efectivamente
no estuvieran en control, como en Yemen, Somalia y quizás Indonesia. De esta
forma el sistema internacional, basado en los estados-nación soberanos fue
desafiado por una amenaza transnacional que debe ser combatida en los
territorios soberanos de otras naciones por asuntos que trascienden los
estados-nación.
Al desafiar a Estados Unidos
directamente, los terroristas llevaron a que la lucha fuera moldeada por el
carácter especial de la nación norteamericana. Estados Unidos nunca se vio a sí
mismo como una simple nación entre otras. Su ethos nacional ha sido expresado
como una causa universal, identificando la promoción de la democracia como la
clave para la paz. La política exterior norteamericana se acomoda más a las
categorías de bueno y malo que a los cálculos sobre el interés nacional de la
diplomacia europea.
Los críticos europeos que
manejan conceptos más tradicionales han acusado a Estados Unidos de
sobrerreaccionar porque el terrorismo es un fenómeno nuevo para los
norteamericanos, pero los europeos ya lo superaron en los '70 y '80 sin lanzar
cruzadas globales. Pero el terrorismo de hace dos décadas era de carácter
diferente. Fue dentro del componente de los nacionales de un país donde el
terror tomó lugar (o en el caso del IRA en el Reino Unido, por un grupo con
especiales reclamos nacionales). Aunque algunos recibieron apoyo externo de
inteligencia, sus bases estaban en los países donde operaban. Sus armas estaban
mayoritariamente adaptadas para asaltos individuales. En cambio, los terroristas
del 11 de septiembre operan sobre una base global, están motivados no tanto por
un reclamo específico sino por un odio generalizado y tienen acceso a armas a
través de las cuales pueden concretar su estrategia de asesinar a miles de
personas.
En el período inmediatamente
posterior al 11 de septiembre, estas diferencias de énfasis quedaron sumergidas
bajo el shock general que demostró a la mayoría de las naciones la importancia
de Estados Unidos como garante de la estabilidad internacional en el sentido tradicional.
Los aspectos de inteligencia y de política de la guerra contra el terrorismo
-la parte más compatible con la cooperación entre estados soberanos- recibió un
apoyo casi universal de parte de la comunidad internacional.
Como el ataque a Estados Unidos
fue lanzado desde el territorio soberano de una nación-estado, la guerra contra
Al Qaeda y los talibanes en Afganistán generó una amplia cooperación. Pero tan
pronto como las operaciones en Afganistán concluyeron, la siguiente fase de la
campaña antiterrorista comenzó a plantear el tema de cómo enfrentar el
incipiente terrorismo. Al contrario del período de Westphalia cuando el
movimiento de los ejércitos presagiaba las amenazas, la moderna tecnología al
servicio del terror no entrega advertencias y sus perpetradores desaparecen al
cometer sus actos. Por lo tanto, si hay una seria amenaza de la emergencia de
un ataque terrorista en el territorio de una nación soberana, algunas acciones
preventivas -incluyendo acciones militares- deben ser inherentes a esos
desafíos. Los países que albergan cuarteles generales de terroristas o centros
de entrenamiento de terroristas no pueden refugiarse detrás de las nociones
tradicionales de soberanía debido a que su integridad territorial ya ha sido
violada por los terroristas.
Irak y
sus armas de destrucción masiva
En este punto, el tema de
prevención general contra el terrorismo se mezcla con el asunto de Irak. Tal
vez el más importante problema de largo plazo enfrentado por la comunidad
internacional es el problema de la proliferación de las armas de destrucción
masiva, especialmente en estados sin control interno de las decisiones.
Si el mundo no quiere entrar a
una “máquina del juicio final”, debe encontrarse una forma de prevenir la
proliferación de estas armas. Los principios de disuasión de la guerra fría no
se aplican cuando hay una multiplicidad de estados, algunos de ellos refugiando
terroristas, en la posición de hacer estragos. La Guerra Fría reflejaba cierta
uniformidad de objetivos en cada lado y cierta conformidad en la evaluación de
los riesgos entre las partes. Pero cuando varios estados se amenazan entre
ellos por objetivos incongruentes ¿quién debe hacer la disuasión y frente a qué
provocación? Y lo que debe disuadirse no es sólo el uso de armas de destrucción
masiva sino la amenaza que ellas plantean. ¿Debe Estados Unidos asumir este rol
en términos globales ante cada contingencia? Un sistema internacional de
prevención de la proliferación de armas de destrucción masiva es imperativo.
Por lo tanto la acumulación de
armas de destrucción masiva en Irak no puede separarse de la fase post
Afganistán de la guerra contra el terrorismo. Irak está ubicado en el medio de
una región que ha sido la cuna de la actividad terrorista mundial, donde fue
organizado el ataque a Estados Unidos. El desafío planteado por Irak no es el
del mismo grado que el de Al Qaeda, aunque Irak ha usado el terrorismo contra
sus vecinos, contra Israel e incluso en Europa. Para Estados Unidos el acceso a
crecientes stock de armas de destrucción masiva en el lugar donde las nuevas
formas de terrorismo han sido engendradas, obliga a minar el control, no sólo
respecto de la proliferación de armas, sino del impulso sicológico hacia el
terrorismo en su conjunto. La libre continuación de esta acumulación de armas
por más de una década después de la Guerra del Golfo y la descarada evasión de
las limitaciones de armamentos impuestas por las Naciones Unidas como condición
del armisticio, simbolizó para los terroristas y quienes los apoyaban una falta
de deseo o habilidad de las sociedades amenazadas para protegerse. Desde esta
perspectiva, acciones contra Irak no son un obstáculo para la guerra al
terrorismo, sino un precondición para ella (algunos sostienen que estas armas
almacenadas no existen ni existirán. Estoy preparado para aceptar la palabra de
la administración Bush en este tema).
A pesar de lo convincente que
es este principio de prevención, no puede autoimplementarse.
Los
líderes del mundo
Al ser la más poderosa nación
en el mundo, tenemos una capacidad especial para reivindicar nuestras visones.
Pero también tenemos una obligación especial para basar nuestras políticas en
principios que trasciendan el tema del poder preponderante. El liderazgo
mundial requiere aceptar algunas limitaciones incluso en lo relativo a uno
mismo para asegurar que otros ejerzan limitaciones comparables. No puede estar
ni en nuestro interés nacional ni en el de otros países, que se desarrollen
principios que le den a cada nación el derecho de prevención basado en su
definición de amenaza a su seguridad. Por eso la prevención debe ser parte de
un serio esfuerzo de consultas que permitan desarrollar principios generales
que otras naciones pueden tener en cuenta para defender sus propios intereses.
Pero hay que ser claros,
consultar no es una cura mágica y algunos lo consideran sólo un medio para
dilatar una acción. No hay un tiempo ilimitado disponible para ello. Postergar
por otro año mantendrá la situación en status quo con todas sus implicancias. Y
al final, Estados Unidos se reservará el derecho a actuar sólo. Pero hay una
importante diferencia si Estados Unidos actúa sólo como último recurso o como
una opción estratégica. Sobre todo, una vez que el Presidente anunció su
decisión e hizo que la administración tuviera una sola voz acerca del tema
-como no la había tenido en meses recientes- es difícil creer que nuestros
aliados se olviden de medio siglo de cooperación atlántica.
Gran parte de los comentarios
europeos está guiado por políticas internas. La preocupación de la
administración sobre la proliferación en Medio Oriente involucra uno de los
temas fundamentales del emergente orden internacional. No debe ser descartado
con comentarios sobre una supuesta actitud aventurera, que es improbable
considerando que la dirección de Estados Unidos es clara y las presiones
electorales europeas están siendo subsidiadas.
En lo
que se debe consultar
El tema central de las
consultas debería ser el del control de las armas de destrucción masiva, como
resultado de las resoluciones de Naciones Unidas. Esto evitará buscar
establecer el derecho de una nación de llevar a cabo un cambio de régimen como
un principio de política internacional. Pero el énfasis en las armas de
destrucción masiva no debería implicar la restauración del fracasado sistema
previo de inspección. En lugar de ello, la administración debería concretar un
rígido sistema de inspección instituido con un estricto límite de tiempo. Esto
debería incluir inspección a demanda y acceso ilimitado y no debe permitir ninguna
interposición de funcionarios iraquíes entre los inspectores y su objetivo.
Para obtener ese sistema una fuerza militar sancionada internacionalmente
debería ser establecida con una autoridad permanente para remover cualquier
obstáculo a la transparencia. En la práctica ese sistema debería llevar a un
cambio de régimen, porque el sistema de Saddam Hussein es incompatible con la
transparencia requerida.
Esa estrategia también nos
permitirá definir objetivos políticos capaces de ser adaptados a una situación
en evolución. Un gran período de reconstrucción o de construcción de una nación
en Irak es necesario; pero para acercarse a la política intangible del
turbulento Medio Oriente es mejor hacerlo en etapas. Irak no es un estado
nacional; fue creado a fines de la Primera Guerra Mundial como un contrapeso a
Irán y como una rueda de equilibrio de las rivalidades regionales. Un unido y
responsable Irak sigue siendo importante, pero no podemos saber en este punto
la medida precisa de las políticas requeridas.
El objetivo de un gobierno
democrático es noble e importante. Pero establecerlo es más laborioso e implica
más tiempo que algunas de las tareas inmediatas de la construcción de una
nación. En el proceso debemos ser sensibles para distinguir entre aquellos que
usan el slogan de la democracia para lograr poder, pero que no tienen intención
de compartirlo, disolviendo las estructuras existentes sin preocuparse en
mejorarlas, y los líderes genuinos dedicados a un sistema abierto. Después de
todo, en Turquía, la única democracia que existe en la región, la democracia
pluralista llegó después de 20 años de una benevolente autocracia.
Un período comparable de
gobierno militar por un poder occidental en medio de un mundo musulmán sería
difícil de imaginar. Analogías históricas como la ocupación de Alemania son de
poca ayuda. No podemos resolver todos estos problemas de antemano, pero podemos
comenzar a corregirlos sin demora y debemos comprender que demasiados intereses
están involucrados para Estados Unidos como para ser capaces de presagiar la
evolución política de un Irak post Hussein.
Como la necesidad de decisiones
está cerca, nuestros aliados no pueden quedar a un lado. Y como Estados Unidos
asumió la posición de liderazgo no debe lanzarse por si solo, unilateralmente,
hasta que no haya evaluado las consecuencias de actuar como un custodio de los
intereses globales.
* La
Tercera, Santiago, 8 de septiembre de 2002.
Cuestiones de América Nº 11,
Octubre-Noviembre de 2002
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